劉尚希指出，不宜過度擴大地方專項債規(guī)模，這可能造成對市場投資的擠出效應。建議2020年減稅降費可由中央財政承擔，以減輕地方負擔，相應適當擴大2020年赤字規(guī)模來彌補減收缺口。

疫情對我國經(jīng)濟造成沖擊，隨著疫情在世界范圍的蔓延，其負面影響可能放大。為了對沖疫情影響，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，宏觀政策力度需要加大。

其中，積極的財政政策要更加積極有為。圍繞積極財政政策如何發(fā)力，市場機構有諸多建議，包括加大減稅降費力度、提高赤字率、擴大地方專項債規(guī)模等。

我國政策空間依然充足，但空間也在縮小。像2019年2萬億大規(guī)模減稅降費，帶來部分地方財政的短收，多個省份出現(xiàn)了財政收入負增長。而今年受疫情影響，一方面企業(yè)經(jīng)營困難會影響其稅收貢獻，財政收入增長余地更小;另一方面企業(yè)困難加大，需要財政加大支持力度，這會進一步加劇地方財政收支矛盾。

如何看待疫情對經(jīng)濟的影響?財政政策如何發(fā)力穩(wěn)經(jīng)濟?如何應對地方財政困境?帶著這些問題，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了中國財政科學研究院院長劉尚希。

劉尚希指出，包括減稅降費在內的宏觀政策，對經(jīng)濟的拉動作用在減弱，需要推進重點領域改革，來提振市場信心，進而更好地拉動經(jīng)濟。不宜過度擴大地方專項債規(guī)模，這可能造成對市場投資的擠出效應。他還建議，2020年減稅降費可由中央財政承擔，以減輕地方負擔，相應適當擴大2020年赤字規(guī)模來彌補減收缺口。

高度不確定性下需要新預案

《21世紀》：2月數(shù)據(jù)陸續(xù)公布，當前怎樣衡量疫情對中國經(jīng)濟的影響?中國疫情防控工作不斷取得積極成績，但疫情又在全世界范圍內蔓延開來，WHO確定其為大規(guī)模流行病，這會對中國經(jīng)濟造成什么影響?

劉尚希：衡量疫情對經(jīng)濟的影響，要放在全球來看，放在中國來看已經(jīng)遠遠不夠。按照世衛(wèi)組織的說法，這次疫情是全球大流行，風險級別是最高的。

在經(jīng)濟全球化的背景下，全球產業(yè)鏈、供應鏈都會受疫情影響。以前疫情防控主要在中國，會造成我們出口交貨的不及時。現(xiàn)在疫情在全球蔓延，其他國家疫情越來越嚴重，國產化還不能替代的零部件、原材料等進口會受到影響，有些產品出口也會受到影響。當然，與抗疫所需產品相關聯(lián)的出口會擴大，但無法彌補全球經(jīng)濟下挫的負面影響。

當前國內和全球都受沖擊的局勢下，疫情對經(jīng)濟的影響程度在加深，風險也在升級。

《21世紀》：這是否會對我們完成2020年既定經(jīng)濟社會目標造成影響，尤其是2020年GDP相較2010年要翻一番的目標?

劉尚希：面對高度不確定性，毫無疑問應該實事求是，對2020年經(jīng)濟社會發(fā)展目標、和宏觀政策目標，應該要有新的預案和做出新的考慮。

經(jīng)濟增長合理區(qū)間應瞄準就業(yè)目標

《21世紀》：中央明確，宏觀政策要加大力度，防止經(jīng)濟運行滑出合理區(qū)間，防止短期沖擊演變成趨勢性變化。當前，宏觀政策的著力點應該放在哪里，如何防止滑出合理區(qū)間?

劉尚希：經(jīng)濟增長的合理區(qū)間，應該瞄準就業(yè)目標。能保證充分就業(yè)、高質量就業(yè)、平等就業(yè)的經(jīng)濟增速，就是合理的經(jīng)濟運行區(qū)間，單就經(jīng)濟增速本身無法判斷其是否合理。

我們一直強調，發(fā)展要以人民為中心，核心是要解決人的問題，所以經(jīng)濟發(fā)展應以“就業(yè)狀態(tài)(包括就業(yè)充分、穩(wěn)定、平等)”改善為中心。經(jīng)濟增速定在哪里要視情況而定，只要有較高質量的就業(yè)，經(jīng)濟增速高一點、低一點都不是問題。就業(yè)狀態(tài)的改善事關經(jīng)濟和社會兩個方面，是我國高質量發(fā)展的基礎。

《21世紀》：2019年我國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率雖有小幅攀升，但仍在預期范圍內。在人口老齡化、服務業(yè)占比不斷提升的背景下，就業(yè)問題值得擔憂嗎?

劉尚希：在人口老齡化的背景下，就業(yè)不存在總量問題，主要是結構問題。

隨著我國服務業(yè)比重不斷提高，這能吸納相當規(guī)模的就業(yè)，但制造業(yè)的“機器替代人”的進程，部分就業(yè)崗位隨之消失。就業(yè)的結構性矛盾，在數(shù)字化轉型、產業(yè)結構升級過程中可能會愈發(fā)凸顯，加之人力資本積累在城鄉(xiāng)間差距較大，像農民工很多都只有初中以下學歷，對于低學歷、缺乏勞動技能的群體而言，未來找工作會越來越困難。

當前，高校畢業(yè)生也是很重要的群體，教育機構的專業(yè)設置如何更好地與現(xiàn)實需要匹配，怎么更好地與高質量發(fā)展、數(shù)字化轉型、產業(yè)升級相匹配至關重要。這需要加快深化教育體制改革，以此來增強人才培養(yǎng)機構與經(jīng)濟社會發(fā)展需要相匹配的自適應能力。

結構性就業(yè)矛盾，可能會成為疫情之后的頭號公共風險。就業(yè)問題一邊連著社會，一邊連著經(jīng)濟。居民收入來自就業(yè)，加上收入分配的問題，如果造成社會階層快速分化，可能帶來其他社會問題。

勞動力是生產要素，從資源配置的角度來看，結構性就業(yè)矛盾意味著部分勞動力出現(xiàn)閑置，同時部分企業(yè)招不到人，生產線無法滿負荷運轉。這種資源的低效配置，會影響經(jīng)濟產出，影響全要素生產率的提高。就業(yè)的結構性矛盾會拖累經(jīng)濟增長，在這種條件下，任何經(jīng)濟刺激手段、宏觀政策都無法發(fā)揮作用。

在疫情沖擊下，可能有幾千萬人自愿待業(yè)，因為擔心染病，而選擇待在家里，這會影響他們的收入。與此同時，企業(yè)招不到人，選擇漲工資吸引更多人來，可能帶來用工成本的進一步上升。疫情下，就業(yè)風險在加大。

赤字空間沒有看起來那么大

《21世紀》：2月份很多企業(yè)未能正常開工，3月份還在積極推進復工復產，加上疫情期間允許困難企業(yè)稅款緩繳，以及2019年大規(guī)模減稅降費的翹尾因素，地方財政收入是否會受到很大影響?有什么舉措可以應對財政困難?

劉尚希：地方財政現(xiàn)在非常困難，不是一般的困難。大部分地方主要靠中央的轉移支付過日子。中央的錢從何而來?從較發(fā)達地區(qū)來。這意味著全國財政困難整體加劇。

在這種情況下，中央、地方政府都要過緊日子。政府剛性支出在加大，但財政收入增長很有限，需要對現(xiàn)有支出按照輕重緩急來排隊。當前首先要保證疫情防控的經(jīng)費開支，再就是地方保基本民生、保工資、保運轉的“三保”支出。現(xiàn)在壓縮一般性支出的空間越來越小，其他項目支出也要有保有壓，要趁這個機會加快調整財政支出結構。

調整財政支出結構，和政府機構改革是一體兩面的。近年來，放管服改革取得一定成績，但政府職能轉變推進起來仍然困難重重，在這種情況下，要優(yōu)化政府支出結構也是比較困難的。

當然，地方政府還是可以想一些辦法，比如盤活公共資產和資源，來緩解當前的支出壓力。另外，很重要的是借助市場力量，部分原本政府提供的服務，可以讓市場來參與，避免政府直接投資帶來的壓力，有的可通過購買服務的方式來實現(xiàn)。

還應該鼓勵政府和社會資本合作(PPP模式)，地方專項債規(guī)模的擴大實際擠出了部分PPP項目，可以通過市場化改革的方式，通過規(guī)范政府與社會資本合作來緩解當前財政支出壓力。

這種情況下，2020年的赤字要擴大一些。但實事求是地講，我國赤字擴大的空間，并沒有表面看到的那么大。

減稅降費下還需加快改善營商環(huán)境

《21世紀》：外界對于更積極有為的財政政策有頗多期待，提到最多的是呼吁加大力度減稅降費。目前，階段性降低企業(yè)社保繳費，獲得較為普遍的歡迎。后續(xù)減稅降費該如何推進，其提振經(jīng)濟的效果如何?

劉尚希：疫情期間，一些企業(yè)沒有營業(yè)收入、增加值、利潤所得，稅源都沒有，減稅對于休眠的企業(yè)沒有實質意義。但是，社保減費是有用的，因為員工工資要繼續(xù)支付，減少企業(yè)社保繳費，相當于減少企業(yè)的固定支出，對于企業(yè)維持資金鏈、維持生存是有幫助的。

疫情過后，減稅降費有一定作用，但也需要配合企業(yè)預期改善等，才能較好地提振經(jīng)濟。從實際情況來看，減稅降費對經(jīng)濟的拉動作用在減弱。像2019年2萬多億減稅降費，拉動經(jīng)濟增長0.8個百分點，去年GDP規(guī)模接近100萬億元，也就是說2萬多億減稅降費帶來了不足8000億元的經(jīng)濟增量。

減稅降費是能減輕企業(yè)負擔，但企業(yè)是否增加相應投資或支出，更重要的是取決于企業(yè)預期和企業(yè)信心。影響企業(yè)預期的因素有很多，很重要是預期利潤率，還有營商環(huán)境是否公平，生產要素、金融服務供給是否平等、充分，民營企業(yè)“彈簧門”“玻璃門”現(xiàn)象是否減少等。

如果體制環(huán)境改善了，投資者、民營經(jīng)濟有信心了，減稅降費的作用就很明顯。如果只是減稅降費，其他方面沒有改善，稅收乘數(shù)效應會非常低，可能還會給財政帶來很大壓力，這樣的政策“性價比”很低。

不宜過度擴大專項債規(guī)模

《21世紀》：中央明確要擴大專項債發(fā)行規(guī)模。部分機構建議將2020年專項債規(guī)模提升至3萬億元，用以支持基建、新基建工程。擴大專項債規(guī)模，對提振經(jīng)濟能起到什么作用?

劉尚希：一味地擴大地方專項債的規(guī)模，不是很好的辦法。符合地方專項債的項目，需要有足夠的現(xiàn)金流，這樣的項目越來越難找，部分地方出現(xiàn)了“資金等項目”的現(xiàn)象。部分專項債項目，可以交給市場來做，一味擴大專項債規(guī)模還可能擠出市場投資。

擴大專項債規(guī)模，能增加投資支出，進而拉動經(jīng)濟增長。這是需求刺激政策，在疫情條件下，物流尚未恢復、復工復產還在過程中，需求刺激政策是無效的。等到疫情過后，拉動基建投資的政策，也面臨乘數(shù)效應下降，拉動作用越來越弱的狀況。我們測算的政府投資乘數(shù)小于1 ，這與2009年大相徑庭。

2020年財政支出結構應該優(yōu)化，不宜過度擴大地方專項債規(guī)模，建議2020年的減稅降費由中央財政承擔，不要讓地方來分擔，因為減稅降費會加大地方財政平衡壓力，可以適當擴大2020年赤字規(guī)模，來彌補減稅降費帶來的減收缺口。

此外，針對當前尤為重要的就業(yè)問題，積極財政政策應該發(fā)揮作用。擴大政府投資當然能解決一定就業(yè)問題，但要解決當前結構性就業(yè)矛盾，并不是單純上基建項目就能實現(xiàn)的，尤其是對年輕人就業(yè)，其作用很小。

只要改革立馬可以見效

《21世紀》：宏觀政策的作用有限，是否需要其他舉措加以配合?

劉尚希：面對經(jīng)濟、社會問題相互交織，國內、國外風險彼此疊加。我們這個社會共同體變得越來越復雜了，經(jīng)濟體系也越來越具有不確定性，單一的宏觀經(jīng)濟政策，政策效用的確在減弱，解決不了多少問題。

宏觀政策要和改革措施結合起來，通過改革來改善市場預期、增加投資者信心。像國企混改、支持民營經(jīng)濟發(fā)展、土地制度改革、財稅金融體制改革等，這些重要領域的改革，有實質推進，能更好地發(fā)揮市場配置資源的作用。

認為改革短期沒法見效的想法是錯誤的，只有改革才能增強信心，立馬可以見效，改革才能從根本上扭轉信心不足的問題。

解決任何一個局部的問題，防范化解任何一類公共風險，都需要從整體著眼才能奏效。當前形勢下，完善制度，提高治理效能變得更為緊迫。

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