中央多次強調提高中心城市承載力 哪些城市將迎來利好?

我國經濟進入到轉型升級新階段后，中心城市對經濟發展的作用日益凸顯。

根據《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，要優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。

在此背景下，哪些城市將迎來利好?

突出中心城市作用

提高中心城市的綜合承載和資源優化配置能力，是為了突出中心城市的引領作用。

廣東體改研究會副會長彭澎對第一財經記者分析，中心城市是政治、經濟、文化、醫療、交通等各個領域的中心，各種高端要素都集中在中心城市。當前，經濟進入到轉型升級新階段，中心城市的作用更加突出。高端制造業、重大新興產業、大企業一般都出現在中心大城市，這些大企業對上下游產業鏈、就業、人口集聚的帶動作用是很強的。

去年以來，中央更是多次強調，要發揮中心城市、城市群的帶動引領作用。

在去年的十九屆中央第一輪巡視中，包括廈門、南京、哈爾濱、沈陽、大連、濟南、青島等副省級城市均被點名“引領帶動作用不夠”，措辭中提及“龍頭作用不夠”、“省會作用不夠”、“中心城市作用不夠”等。

2018年11月29日，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》(下稱《意見》)發布，提出未來我國將建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。

《意見》提出，要以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展。以上海為中心引領長三角城市群發展，帶動長江經濟帶發展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江-西江經濟帶創新綠色發展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展，帶動相關板塊融合發展。

今年8月26日召開的中央財經委員會第五次會議指出，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。要加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。

今年8月6日，國務院印發《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》。當月，中共中央、國務院《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》也正式發布。這兩大一線城市都要加快先進制造業布局，也凸顯了大都市在高端產業、新興產業方面的示范效應。

北京交通大學中國城鎮化研究中心主任趙堅教授對第一財經記者表示，大都市對經濟發展和轉型升級的作用十分突出。當前我國還有大量人口在農村，農村沒法實現規模經濟，服務業則主要在城市。他認為，應該取消限制特大城市人口規模的政策，重點發展以特大城市(包括超大城市以及準特大城市)為中心的大都市區，提高人口和經濟活動集聚水平，助推新產業革命的發展以及脫貧攻堅、鄉村振興。

優化行政區劃哪些城市迎來利好

要做大做強中心城市，一個很重要的途徑就是優化行政區劃設置。

例如，浙江省提出，要探索推行扁平化的行政管理體制，完善省管縣體制機制，提高中心城市統籌資源配置能力，有序穩妥推動中心城市行政區劃調整。

中心城市的行政區劃調整，一般來說有兩個途徑，一個是城市行政范圍內的區域調整，主要是將城市下轄的縣(市)撤縣設區，同時還有優化原有市轄區的調整。

最新的一個例子是，12月6日，青海省人民政府網站發布題為《國務院正式批準同意我省西寧市部分行政區劃調整》的消息，稱“近日，國務院正式批準我省調整西寧市部分行政區劃，同意撤銷湟中縣，設立西寧市湟中區，以原湟中縣的行政區域為湟中區的行政區域，政府駐地不變。湟中縣撤縣設區后，西寧市行政區劃由原來的四區三縣變為五區兩縣。”

廣州珠江新城 林小昭/攝

當前四大一線城市北上廣深以及天津、南京、武漢、廈門等強二線城市都已經進入到“無縣時代”，杭州、濟南、福州、青島、鄭州、成都等城市也紛紛將下轄的縣(市)改成區，進而實現中心城市平臺的擴大。

以杭州為例，2014年以來，富陽、臨安先后撤市設區。浙江大學公共服務與績效評估研究中心主任胡稅根說，這些地方改區后，可以引進許多關聯產業，無論是對杭州產業的支撐，還是吸引國際高端產業、智能產業、優勢產業，進一步發揮信息經濟的引領作用都有重要意義。

很多大城市也在優化內部市轄區的結構。有的城市原來的中心城區面積和人口總量較小，為了促進行政區的合理設置、精簡機構，往往會將部分中心區進行整合。比如上海、北京、廣州等大城市，在將周圍郊縣改區的同時，也將一些中心老城區進行合并。此外，像杭州等城市也存在市轄區“小的過小，大的過大”的問題，未來也可能進行優化。

在城市行政范圍內進行區劃調整的基礎上，近年來，不少大城市將市域范圍以外的、原屬于其他地市的部分區域納入，擴大城市的發展空間。這是行政區劃調整的另一個途徑。

例如，2011年，通過“三分巢湖”，原地級市巢湖的居巢區、廬江縣劃歸合肥;2016年，簡陽市正式劃歸成都代管;2017年，西安代管了西咸新區;2018年12月，國務院批復同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區域劃歸濟南市管轄。

未來還將有更多的中心城市向外擴張，尤其是行政地位更高的城市，包括直轄市、計劃單列市和省會城市，都是人口集聚的重點。這些城市中，人口密度大、城市管轄面積較小的城市，很可能效仿濟南、合肥的先例，實現擴圍。

第一財經記者對33個重點城市的土地面積、常住人口數據進行梳理后發現，有15個城市的土地面積低于1萬平方公里，其中上海、廣州、南京、鄭州、武漢等都低于1萬平方公里，廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。

廈門市集美區一角 林小昭/攝

廈門以1699平方公里位居一二線城市土地面積倒數第一位。而深圳原有的土地面積也不足2000平方公里，在合并深汕特別合作區后，才達到2400多平方公里。但合作區畢竟距離深圳較遠，中間還隔著惠州市，其發展仍較為滯后。深圳本土在扣除山體等生態控制區后，可發展的空間也就1000平方公里左右，經過幾十年已日趨飽和。

廈門和深圳這兩座計劃單列市的土地面積如此之小，有歷史原因，在未來優化行政區劃設置的過程中，這兩座城市向周邊擴張的需求十分強烈。

其他面積低于1萬平方公里的大城市，也不時有合并擴張的聲音傳出。比如武漢與鄂州合并的傳聞就不曾間斷。即使是超過1萬平方公里的中心城市，未來也有可能繼續做大，比如西安仍有可能合并周邊一些地區。

專家指出，目前跨城市協調的成本還是比較高的，通過行政區劃調整，可以迅速改變這種不足，讓大城市有更大的發展空間，提高經濟運行效率，增強大城市帶動經濟發展的能力。

趙堅認為，我國應取消嚴格控制500萬人口以上特大城市的人口和用地規模的政策，增加大都市區特別是核心城市的人口密度，進行資源空間配置的供給側結構性改革，充分發揮特大城市發展第二、第三產業的潛力，進一步提高排名前100位城市的集聚經濟水平，重點發展20個左右以特大城市為中心的大都市區，使大都市區成為經濟增長的發動機。

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