財稅體制改革中“最難啃的骨頭”或將迎來突破口。

日前，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》(以下簡稱《方案》)。該文件旨在理順央地財政分配關系，支持地方政府落實減稅降費、緩解其財政運行困難。

更值得關注的是，《方案》明確了多項調整中央與地方收入劃分的措施，涉及增值稅收入劃分及留抵退稅分擔機制、消費稅收入劃分及征收環節調整等。

該文件一出，即引起社會輿論關注，為處于十字路口的中央與地方收入劃分規劃了改革線路圖。

從40年前的財政大包干結束“大鍋飯”體制，到二十多年前的分稅制改革，中央與地方財政關系的每一次變革不僅影響未來數十年的投資，而且對經濟發展的模式帶來一定的影響。

如今，央地財政收入關系再次走到十字路口，會帶來哪些影響值得觀察。

兩大稅種試水央地分稅

2016年5月1日全面推行“營改增”之后，所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，在兩到三年的過渡期內，中央與地方按“五五分享”的原則對增值稅收入進行劃分。

如今過渡期限已到，對于第一大稅種的增值稅，《方案》首先就明確了將繼續保持增值稅“五五分享”比例穩定。

“地方只有知道自己有多少錢，才能合理制定未來的支出政策。”中國財政科學研究院副院長白景明向《中國新聞周刊》分析認為，在保持現有財力格局總體穩定的大原則之下，明確增值稅收入繼續保持“五五分享”，就穩定了地方收入的預期，也為落實經濟社會發展規劃提供了財力保障。

今年3月，財政部、稅務總局、海關總署聯合發布《關于深化增值稅改革有關政策的公告》，自今年4月1日起，中國全面試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，只要增值稅一般納稅人符合規定的條件，不再區分行業，都可以申請退還增值稅增量留抵稅額。9月4日，財政部、稅務總局又發布公告，增大了部分先進制造業的退稅金額，對于符合條件的增量留抵退稅額允許在計算時全額退還。

這項政策大大緩解了企業的現金流壓力。據國家稅務總局發布的消息，這幾年正處于轉型升級的東風乘用車公司，2018年共獲得2.56億元增值稅留抵退稅，預計今年10月份，該公司將能享受到1.53億元增值稅留抵退稅。

然而，在“五五分享”的格局下，地方政府也同樣面臨50%的留抵稅額，這對于已經面臨減收的地方政府而言，無疑是巨額的財政壓力。

為緩解部分地區留抵退稅壓力，《方案》調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，規定增值稅留抵退稅地方分擔的部分(50%)，由企業所在地全部負擔(50%)調整為先負擔15%，其余35%暫由企業所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫。

在中國社會科學院財經戰略研究院副研究員蔣震看來，此舉不但減輕了地方政府的財政壓力，更均衡了地區間的財政收入，因為留抵退稅的額度較大的地區，要么是固定投資規模較大的地區，往往也是經濟發展較慢的后發區域，財力有限。要么是研發投入較大的地區，創新型的中小企業較多，盡管地區財力較為充裕，要刺激企業創新，也必須直面留抵退稅的壓力。

蔣震給《中國新聞周刊》舉了個例子，假設位于深圳的某手機生產商需要向位于河北的鋼鐵生產商購買鋼材，手機生產商的進項稅款交給了河北，而銷項稅款則在深圳，退稅由深圳承擔，這就造成了不公平的情況。按照《方案》，深圳先承擔15%留抵退稅，其余由中央統籌調控，這樣有利于公平原則。

在《方案》的三大舉措中，更大的亮點在于對消費稅的調整，不僅將征收環節后移，從生產(進口)環節征收轉為批發或零售環節征收，更是擬將消費稅穩步下劃給地方。

根據《方案》，首先在高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目先行試點，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。

財政部發布的最新數據顯示，今年1~9月，中國國內消費稅收入11448億元，同比增長15.8%，如果消費稅全部劃轉地方，或將成為地方一項穩定稅種，大大增加地方財政收入。目前，中國對15類商品征收消費稅，包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中，煙、油、車、酒等四類商品貢獻了國內消費稅99%的稅額，僅煙草制品的消費稅稅額，2018年占比就高達53%以上。

“《方案》只對部分品目試點，主要是起到一個示范作用，而且如果征管環節后移，對于煙酒車油這四大品目來說，征管成本也是一大考驗。”蔣震認為，除了煙草制品在批發零售環節有專賣制度外，其余的幾大品目進入到批發零售環節進行征管，從關注幾家生產商變成關注所有批發零售商，從集中征管變為分散征管，如果沒有可靠的征管經驗，很容易增加征管成本。

有專家還表達了另一種擔憂。對外經貿大學國際經濟貿易學院財政稅務學系教授鄭榕就認為，消費稅的15個品類，要么是損害健康的商品，要么是環境破壞型商品，要么是奢侈型消費品，要么是資源耗竭類商品，均體現“寓禁于征”的調節作用，如果劃給地方，為了增收，必然出臺政策刺激消費。

以煙草為例，云南是煙草大省，消費稅多在云南征收，過去，消費稅是中央稅，必須上繳中央。如果劃到地方，各地為了獲得這部分稅收，可能會一定程度上刺激地方政府投資于這些領域。“消費稅不鼓勵消費，卻鼓勵生產，這是不應該的。”蔣震說。

捉襟見肘的地方財政

《方案》出臺的初衷，是為了進一步理順中央與地方財政分配關系，支持地方政府落實減稅降費政策、緩解財政運行困難。

全面推行“營改增”后，地方失去了營業稅這一主體稅種，地方財政運行困難并未得到緩解。

事實上，個稅改革后，個人所得稅今年1~9月也同比下降29.7%，按照今年政府工作報告提出的，全年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元要求，地方財政減收形勢嚴峻。

10月16日，國務院常務會議信息顯示，今年前8個月全國減稅降費1.5萬多億元，預測全年減稅降費將超過2萬億元目標。

在這一背景下，地方收入大幅減少，目前已有16個省(市、自治區)公布了1~8月財政收入情況，其中，14個省(市、自治區)財政收入同比增幅遠低于2018年同期增幅。有5個省(市、自治區)財政收入同比負增長，吉林省降幅更是達到9.4%。

根據財政部剛剛發布的數據，今年1~9月，地方一般公共預算本級支出153533億元，同比增長9.4%。地方收支矛盾愈發凸顯，一些地方的財力面臨極大困難。

“很多地方財力連維持‘三保’都成問題，更別提投資和建設了。”蔣震介紹，所謂“三保”即保工資、保運轉、保民生，這是地方財力最基本的保障。

然而，在政績觀的刺激下，各地都有較大的建設和投資需求。統計數據顯示，今年以來基礎設施投資增速保持在4.0%左右，8月份開始，增速連續兩個月回升。前三季度，基礎設施投資同比增長4.5%。13個基礎設施行業中，道路運輸業投資增長7.9%;公共設施管理業投資增長0.9%，增速由負轉正。

在“稅”上減少的收入，或可從“費”上彌補。財政數據顯示，今年1~9月，全國一般公共預算收入中的稅收收入126970億元，同比下降0.4%;非稅收入23708億元，同比增長29.2%。地方政府性基金預算本級收入50077億元，同比增長8.3%，其中土地出讓收入同比增長5.8%。

與此同時，一些地方政府將目光放到了債務融資上。最新數據顯示，今年前9個月累計發行地方債41821.91億元，其中發行新增債券30367.09億元，發行進度99.43%。今年新增地方債券發行幾近達到全國人大批準的債務限額。

無論是舉債，還是收費，對于地方財力而言都是不可持續的，不但破壞當地營商環境，更將帶來巨大的債務風險。

在這種情況下，政府和學界開始對分稅制進行反思，試圖破解中央和地方財政收入如何劃分這一難題。

收入劃分亟待破題

1994年的分稅制改革，對中央政府與地方政府財權事權進行重新劃分，財權上移、事權下移，強化了中央財政的宏觀調控能力。

“從整體上講，分稅制改革適應了中國市場經濟的發展，特別是在處理中央和地方的關系、政府和企業關系方面，發揮了重要的作用，但現在也漸漸開始出現了一些問題。”中央財經大學財政稅務學院教授，中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成進一步向《中國新聞周刊》解釋說，比如營改增以后，地方缺乏獨立的主體稅種，在營改增以前，營業稅一般占地方財政收入的23%到25%，無論是在經濟發達地區還是中西部地區，都幾乎占到近1/4的財力。

而營改增以后，增值稅成為了中央和地方的共享稅，地方沒了主體稅源，“目前的狀態是，地方稅在萎縮，中央稅也在萎縮，共享稅規模太大。”溫來成表示。而這兩年隨著減稅降費力度加大，對于地方財政而言，收入減少，支出卻并沒有壓縮，地方政府財力緊張，除了適度增加發債外，還需要對中央和地方的分配關系做一些調整。

“在中央和地方同時減收的背景下，有必要調整央地之間的收入劃分，而調整的原則，實際上早在中共十八屆三中全會就確定下來了，因此，在保持中央與地方的財力格局相對穩定的原則下，適度地向地方傾斜。”白景明說。

中共十八屆三中全會對新一輪財稅體制改革提出了三大任務：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。六年來，隨著新預算法的頒布實施，預算管理制度改革取得實質性進展，而以“營改增”和個人所得稅改革為代表的稅制改革，也在不斷推進。

相比之下，央地財政關系改革總體進展仍相對緩慢，成為新一輪財稅體制改革中的“硬骨頭”，特別是地方事權與財權不匹配的矛盾，在整體財政收入萎縮的狀態下，顯得尤為突出。

此次《方案》以增值稅和消費稅為切入點，是否能撬起并推動中央和地方事權和支出責任改革?在溫來成看來，此次調整只是一種局部性或者階段性的調整，要較好地處理中央和地方的關系，必須對現行的分稅制體制作出較為全面的調整。他認為，目前的狀況和1994年分稅制改革時的初衷還有些距離，從國際經驗來看，在劃分中央和地方收入的時候，世界各國都是中央財政本級占主導地位，一般在60%以上，而中國最近幾年中央本級收入所占的比例實際上是在下降，目前才47%左右。

“目前只是通過階段性的調整，暫時緩解地方財政的困難，在各方面條件成熟，關系理順的情況下，下一步就應對現行的分稅制進行徹底的改革，才能夠理順中央和地方的關系。”溫來成表示，按照目前中央的政策，要穩定現行的中央和地方財力分配格局，但隨著營改增的全面實施，中央和地方的關系必須加快改革，“否則，地方政府沒有主體財源，后續相關政策的實施會越發困難。”

溫來成認為，在現行體制下，地方政府對于土地財政的依賴程度依然較高，有些地方甚至達到60%左右，而在稅和費的關系上，目前地方財政對“費”的依賴程度也比較高。

盡管《方案》對于消費稅劃轉地方做了相關指引，但在多位專家看來，消費稅15個品目全部劃轉地方并不現實，但此舉為完善地方稅體系提供了一些思路。下一步，房產稅、環境稅、資源稅等，能否填充到地方稅中，成為地方較為穩定的主體稅種，已經在理論界有所討論。

溫來成認為，1994年的分稅制改革，只是解決了稅的問題，但對地方政府債務問題，地方政府收費權限的問題等并沒有涉及。目前，稅、費、債較為脫節，下一步，應該將這些資金來源統籌起來考慮，形成一個完整的方案，使地方有相應的財力去履行其應承擔的職責和事權，達到財權和事權相匹配。

“而在這一過程中，必須強調，在財政收入劃分的時候，需要保障中央財政收入在全國財政收入中占主導地位，然后通過轉移支付，使大部分支出在地方得以實現。”溫來成說，“也就是在制度設計上，作為大國，應保證中央的宏觀調控能力，保證中央政令暢通，在市場經濟條件下，中央的權力，該下放給地方或企業的，必須下放，該集中的，也必須集中，不能簡單地理解為放權讓利。”

在蔣震看來，下一步稅收改革，最大的問題是要明確事權，各級政府該干什么事，該承擔怎樣的支付責任，必須明確，可以探索建立一套全國主體功能區相適應的財政事權的體制，有所為有所不為，有的地方專心保護生態就可以了，有的地方則可以發展項目，開展土地建設。

“從整體來說，改革其實是一個聯動的過程，是一套有機的體系，不是單兵突進，歸根結底，財稅體制改革還是要瞄準社會經濟發展最根本的問題。”蔣震說。

標簽： 財稅體制改革